中俄蒙恰克图会议讨论外蒙古混合诉讼问题在第25次会议上，中国专使认为此项问题已在中国草案第十五条中载明（按：该条为：“内地商民与外蒙古商民民刑诉讼，无论孰为原、被，均由中央官吏审理，并提传一切人证；事属外蒙古人民诉讼，由自治衙门办理”）。而外蒙古代表主张，凡在外蒙古地域内的中蒙、中俄之间的一切诉讼案件都应由外蒙古官员审理。俄国专使也拒绝接受中国方案，并提出俄国的反方案：在外蒙古的中国人与中国人，及中国人与蒙古人之间发生刑事诉讼案件，均由蒙古衙门按照本地法律进行审理。而俄蒙人之间的诉讼案件，则仍照1212年10月21日的俄蒙商务专条办理。中国专使坚决反对俄方方案。认为该办法，只能施行于在俄国境内的中国人，而在属于中国领土的外蒙古境内，决不适用。中国方案与俄国、外蒙古方案意见悬殊，会谈没有取得任何成果。中国谈判代表陈篆事后追述说，俄国提出的诉讼条文“以咸丰七年《天津条约》第八条另加解释，意在将华洋诉讼宿案，藉此间接解决。破坏我司法前途，牵动各国会审条约，”因此中国需要据理力争。其实俄国在混合诉讼问题上大作文章，不稍退让，其方针之“纲”是要削弱中国中央政府对外蒙古的控驭力，渐次切断外蒙古与中国内地的联系，最终达到将外蒙古从中国分裂出去的目的。
袁世凯颁布《修正崇圣典例》修正后的《崇圣典例》，将原定“孔氏各项祀田，由各该管地方官清厘升科，归国家征收”一条，改为“祀田租税仍由衍圣公自行征收，并着各该管地方官妥为保护。”
1月19日袁世凯接见军事顾问日人坂西利八郎袁世凯对坂西利八郎说：日本本应将中国视为平等友邦而相互交往，为何动辄便视中国为狗彘或奴隶？对于日本的“二十一条”要求，中国固愿尽可能给予让步，然而不可能之事就是不可能，毫无办法。会见中，袁有意表示愤慨，借以试探日本的态度。坂西立即报告日置益称：袁世凯谈话时情调激切，似乎已有坚定决心。当日，袁还令曹汝霖赴日本公使馆，会晤日置益，双方晤谈甚久。曹汝霖表示，“日前贵公使返国述职之际，关于中国问题所订各节，原指望阁下归国后当与贵国政府有关当局进行磋商，或能带回良好之‘土产’，孰意贵公使已于昨日将贵国之‘土产’手交袁大总统，实令人‘感激’莫置”。日置益报告加藤外务大臣时称：“曹氏为人向属温厚，而言时词色异乎寻常，已露出其内心之感慨”。对于曹汝霖的讽刺，日置益答复说：“昨日向袁大总统提出之各项要求，帝国政府已经过深思熟虑，且有坚定之决心，并必能期其成效。故切望对此中情况深加体察”。
1月20日日本驻华公使日置益向北京政府外交部递交“二十一条”文本。日置益亲自将该文本送交外交总长孙宝琦，作为中日举行正式交涉的根据，并坚决要求中国政府严守秘密。日本对华要求共分五号二十一条，全文如下：
第一号：
日本国政府及中国政府互愿维持东亚全局之和平，并期将现在两国友好善邻之关系益加巩固，兹议定条款如下：
第—款中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系，对中国政府享有一切权利利益让与等项处分，概行承认。
第二款中国政府允诺，凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与他国。
第三款中国政府允准，日本国建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。
第四款中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各主要城市，作为商埠，其应开地方，另行协定。
第二号：
日本国政府及中国政府，因中国向认日本国在南满洲及东部内蒙古享有优越地位，兹议定条款如下：
第一款两订约国互相约定，将旅顺大连租借期限，并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。
第二款日本国臣民在南满洲及东部内蒙古，为盖造商工业应用之房厂，或为耕作，可得其须要土地之租借权或所有权。
第三款日本国臣民得在满洲及东部内蒙古任便居住权，并经营商工业等各项生意。
第四款中国政府允将在南满洲及东部内蒙古各矿开采权，许与日本国臣民。至于拟开各矿，另行商订。
第五款中国政府应允关于左开各项，先经日本国政府同意而后办理：
（一）在南满洲及东部内蒙古允准他国人建造铁路，或为建造铁路向他国借用款项之时；
（二）将南满洲及东部内蒙古各项税课作抵，由他国借款之时。
第六款中国政府允诺，如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治财政军事各顾问教习，必须先向日本国政府商议。
第七款中国政府允将吉长铁路管理经营事宜委任日本国政府，其年限自本约画押之日起以九十九年为期。
第三号：
日本国政府及中国政府愿于日本国资本家与汉冶萍